違章工廠五年增八成 政府斷水電執行率跌至六％ 農地工廠拚合法 最後一哩路為何卡關？

近年旗邦公司董事長王照邦積極配合政策，正朝合法的「一般工廠」目標前進。然而，轉向合法的路徑上，一條「設置隔離綠帶」的規定，讓他得耗巨資拆除整棟廠房。轉型之路因此卡關，難以走完最後一哩路。

 

牛步》輔導僵化  缺多元配套 

 

旗邦面臨的困局，是二萬五千多家違章工廠走向合法化時共同遭遇的問題。

一九七○年代，政府為了加速工業發展，默許中小型製造業直接在便宜農田上建造工廠，數以萬計的「農地工廠」因此在全台各地湧現。

但數十年來，農地工廠淪為政府三不管地帶，多數業者無視消防建築、汙染防制等法規，其中不乏排放重金屬等高汙染物的工廠，衝擊周遭土地環境及糧食安全。

為了解決農地工廠的環境安全問題，經濟部在二○一○年修訂《工廠管理輔導法》，首度啟動納管、允許低汙染違章工廠申請「暫時合法」的臨登資格，並規定在七年輔導期內要達成合法。但後續卻因輔導成效有限，又分別在一四年、一九年修法，兩度延後違章工廠的合法化時程。

按照一九年的最新規定，農地工廠要合法化，必須經過四道關卡（見下圖），逐步取得「一般工廠」登記，正式合法。而違章工廠最晚也得在二○四○年前完成合法，否則將依法拆除。

但新制推動七年多來，目前全國經「核准納管」的違章工廠共二五○○六家，其中僅七○○一家、約二八％走到第三關，取得「特定工廠」資格；更只有十一家（約○．○四％）走完流程，成為合法工廠。

「上萬家的違章工廠，只有十一家走完合法程序，比率實在低得誇張。」成功大學都市計劃系特聘教授張學聖直言，這不僅是政府並未積極介入管理，也凸顯政府輔導手段僵化、缺乏多元的配套措施，讓業者仍多抱持觀望心態，甚至只願坐以待斃。

 

卡關》為一米綠帶拆整座廠

 

而七千多家完成消防安全等改善措施，卻走不到合法的工廠，大多卡關在「隔離綠帶」這條規定上。按照目前法規，業者必須在廠區周遭設置一．五米寬的隔離綠帶、種植樹木，作為相鄰農地的緩衝。制度設計立意良善，但實際卻窒礙難行。

「我們只為了一公尺的綠帶，就要拆掉整棟廠房，不符比例原則，更沒有實質意義！」王照邦以旗邦為例，若向廠內退縮、設置一．五米綠帶，將與廠房重疊，預估要消減三分之一的既有建物。經建築技師評估，實務上必須得整座廠房拆掉重建，才可能達成。

但目前廠房早已投入數百萬元來改善消防安全、重整用電線路，若拆掉重建，不僅讓過去努力白費，再額外耗資千萬元蓋廠，形同讓小公司倒閉。

王照邦另想辦法，改採向外拓增綠帶，轉而向隔壁農地主提議，以高於行情一倍的價碼承租，並承諾租地僅用於種植綠帶、地主仍可自由耕作；但對方堅決反對，即使請來民代及鄉長協調，仍不被認可。而承辦官員一句「依法規辦理」，讓王照邦陷入僵局。

一名嘉義的特定工廠業者也直言，自家工廠同樣為了隔離綠帶得拆除全數廠房，但食品生產線每小時都在運作，「到底要怎麼拆？」

另一家位於彰化的特定工廠，則設有製造陶瓷玻璃的高壓爐，更不可能只為了一條綠帶，就把整座昂貴的燒爐拆掉。

業者們也曾向政府建言。記者取得一份整合全國特定工廠業者意見而成的「農地隔離規範優化方案」，內容除了指出各地業者在綠帶設置的主要困境，更提出多項建議方案：包括可設置「綠化隔離圍牆」作為折衷之道；或者，工廠鄰接用地，經查屬長期非農用、已不具農業生產的土地（例如已建置倉庫），可比照非農業相鄰用地的認定方式，免設綠帶。

不過，經濟部產發署則向本刊回應，目前已責請輔導團（中國生產力中心）蒐集業界困難及建議，研擬隔離綠帶的可行配套措施，但因涉農業部權責，尊重農業部法令及實務認定，持續召開跨部會研商會議協處。

政府如此的消極態度，早已讓業者心冷。一名特定工廠業者不諱言，如果隔離綠帶規定再沒有積極調整，大家寧可做到特登階段就好，「乾脆不要走完最後的地目變更。」

長期關注違章工廠議題的地球公民基金會議題部專員賴沛蓮也表示，「從特登轉特目（特定目的事業用地）的業者，已經是有心想完成合法的一群人，政府更應該積極去解決問題。」

賴沛蓮強調，為了阻隔工廠熱氣、或達到消防及滯洪緩衝，綠帶隔離是有其必要，「但絕對都要用很呆板的一．五米標準來設置嗎？能不能因地制宜來訂定規範？是政府必須多加思考的事情。」

近五年農地工廠數量增長逾8成，政府卻未積極依法拆除。圖為2020年台中市政府曾拆除一處農地違章工廠。（圖／取自台中市政府網站）

放水》執法不力  劣幣驅良幣

 

目前制度下，業者擠進「合法化窄門」的機會渺茫，但與此同時，政府近年對於既存及新增的違章工廠卻視而不見，並未依法拆除，更已形成劣幣驅逐良幣的狀況。

從數字來看，全國有三．二萬家違章工廠「申請納管」，但最終政府「核准納管」者約二．五萬家，等於有七千多家業者並未通過審核，已屬於非法的存在。除此之外，目前全國更有一四七二家違章工廠，根本沒有來「申請納管」，視法律為無物。

針對這兩類既存的違章工廠，縣市府應依法斷水斷電、進行拆除，但地方政府顯然毫無動靜。

不只如此，近年新增的非法工廠數量也還在攀升，依法更應「即報即拆」，但政府斷水電執行率，卻明顯下滑。

翻開經濟部產發署統計，從二一至二五年間，在非都市地區，全國每年新增的違章工廠數量已從九十九家增至一八一家，成長逾八成，但政府斷水斷電的執行率卻從九四％驟跌至六％。在都市地區，每年新增違章工廠數量也從五十一家增至一四四家，但五年來的斷水電執行率卻持續掛零。

「進入納管的業者，要繳輔導金給政府來合法轉型；但同時卻有一批業者根本就不被納管、不用繳錢，仍可以違法存活。那要付出更多成本的守法業者，難道是傻瓜嗎？」張學聖質疑，政府執法不力，不僅對於守法者極度不公，放任非法業者，更讓整套工廠輔導制度蕩然無存，衝擊法治基礎。

事實上，針對違章工廠的輔導轉型與違法懲處 ，地方政府並非毫無資源。自二○年後，納管工廠及特定工廠每年要向縣市繳交的「雙金」（納管輔導金和營運管理金），目前在全國已累積逾一四六億元。

 但各縣市「雙金」的整體使用率僅有十三％，除了執行率極低、形同縣市小金庫之外，賴沛蓮觀察，部分縣市更把「雙金」花在人事加班費、數位化系統建置，並未把錢用在刀口上。

賴沛蓮強調，雙金第一順位應是徹查既存及新增違章工廠，落實斷水斷電及拆除，才能重建制度的公正性。舉例來說，可比照違規停車的委外作法，委託民間公司到違章工廠現場拍照記錄、確認是否營運，再將資料送給縣市府來進行處分。

 

活路》打造區域產業聚落

 

而針對積極想走向合法的業者，張學聖指出，不論是消防及汙染排放措施、隔離綠帶等，其實都涉及周邊土地規畫，要個別工廠自己一一協商，難度本來就很高。

因此，若已存在工廠聚落，政府必須主動出擊，以區域為單位針對違章工廠的群聚地區，規畫合法化的「產業聚落」，這也是《工輔法》明定的原則。

全國第一家從違章工廠轉為合法的業者、寶嘉誠工業董事長吳銘禧也認同，必須以區域為規畫，才能避免業者獨自困在制度僵局。

吳銘禧建議，縣市可運用雙金資源，委託地方協會、專家團隊先進行「地方產業調查」，釐清該區業者合法轉型的困難，並共同提出聚落的未來願景，作為縣市府的參考依據，如此才可能替產業找到活路。

台灣的產業發展，不只有半導體科技業，而是由為數更多、位於農地上的隱形冠軍所撐起來。在輔導農地工廠轉型上，政府必須有效執法，並提出彈性作法，替積極合法的業者找到出路。否則，僵化的政策，恐怕只是加速傳產凋零、一步步侵蝕台灣產業的根基。